Один из главных мировых трендов развития энергетики – тренд на увеличение производства энергии из возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Для этого большинство стран мира продолжают совершенствовать законодательств в области регулирования ВИЭ. Большинство, но не Беларусь.
Удивительно, но в Беларуси развитие законодательства в области ВИЭ… уже завершено. И, по мнению беларусских властей, оно идеально!
Впрочем, высказывания официальных беларусских лиц в отношение развития ВИЭ в стране и существующие тенденции и нормативное регулирование никак между собой не согласуются. На словах как будто бы сохраняется поддержка развития возобновляемой энергетики, на практике же все гораздо сложнее. Как именно? Давайте разбираться.
Как все начиналось
Официальные данные по установленной мощности ВИЭ в Беларуси доступны только до 2020 года. Однако из других источников известно, что пуск новых мощностей до 2022 года выглядит таким образом, как показано на иллюстрации ниже.
На ней видно, что после 2020 года развитие ВИЭ в Беларуси практически остановилось. Связано ли это с определенной рыночной конъюнктурой или это целенаправленное решение и административные ограничения на развитие ВИЭ?
Для этого стоит проанализировать законодательство и определить существуют ли там барьеры к развитию. ВИЭ.
Прогрессивный и своевременный закон
Первым документом, принятым для регулирования деятельности в области возобновляемых источников энергии, был Закон «О возобновляемых источниках энергии». Несмотря на то, что закон о ВИЭ, распространяется он только на производство электрической энергии. Закон имеет большое количество отсылок к другому законодательству (без указания, какому именно), что в значительной степени сокращает влияние самого закона.
Например, после перечисления прав производителей энергии в статье 16 и их обязанностей в статье 17 оказывается, что права могут быть изменены законодательством, притом далее указывается, что под законодательством подразумевается договор на присоединение.
Тем не менее, закон создал юридическую основу для развития ВИЭ, распределил обязанности, создал минимальную инфраструктуру (например кадастра ВИЭ), обязал государственную энергоснабжающую компанию ГПО «Белэнерго» подключать все установки на ВИЭ и покупать всю производимую электрическую энергию.
Но самое главное – закон создал механизм стимулирования, при котором тариф на покупку электрической энергии от ВИЭ был привязан к тарифу для промышленных предприятий с повышающим коэффициентом.
Определение его размера было поручено Совету Министров. Привязка цены на электроэнергию от ВИЭ к промышленному тарифу является некорректной. Повышающий тариф нужно было привязывать к себестоимости генерации электроэнергии на источниках ГПО «Белэнерго». Это показывало бы уровень конкурентоспособности источников на ВИЭ.
Но это потребует раскрытия информации о себестоимости производства электрической энергии на станциях ГПО «Белэнерго». Это не должно быть проблемой, так как существует требование о разделении затрат на производство электрической энергии, затрат на ее передачу, диспетчирование и сбыт, определенное в Законе О естественных монополиях.
Согласно статье 3 этого закона, к естественным монополиям относятся:
- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
- услуги по передаче электрической энергии;
- услуги по распределению электрической энергии.
Производства электрической энергии в этом списке нет, потому что этот вид деятельности не является естественной монополией. А в статье 5 указано, что субъекты естественных монополий обязаны: осуществлять раздельный учет расходов (затрат), в том числе инвестиций, а также доходов и задействованных активов по видам услуг, относящихся к сферам естественных монополий.
Однако такое разделение нигде не публикуется, хотя, вероятно, выполняется в соответствии с инструкциями Минэнерго и постановлениями.
Еще одним важным пунктом закона о ВИЭ была гарантия сохранения коэффициента на протяжении первых 10 лет функционирования установки, что позволяло инвесторам ожидать возврат капитала.
Рост под контролем
Стоит отметить, что Закон «О возобновляемых источниках энергии» был принят довольно своевременно: после 2010 года в Беларуси начался активный рост ВИЭ. И этому в значительной мере поспособствовал грамотный правовой документ. Хотя, стоит признать, основную роль все же сыграло сокращение цен на единицу установленной мощности.
Из графика выше видно, что до 2018 года больше других росли мощности гидроэлектростанций, непосредственно принадлежавших ГПО «Белэнерго». После 2018 года начали активно развиваться другие виды энергии.
С учетом того, что на полный цикл оценки потенциала, подготовки документов, строительства источников и подключения их к сети может проходить до пяти лет (а порой и больше), можно сказать, что уже в 2013 году потенциальным инвесторам стали интересны условия прихода на энергетический рынок Беларуси.
Стоит отдать должно Минэнерго страны, которое увидело потенциал роста подключенной мощности в виде ожидаемого роста выплат производителям электроэнергии из ВИЭ, и своевременно приняло указ «Об использовании возобновляемых источников энергии».
Указ, подписанный в 2015 году, ввел квоты на создание установок на ВИЭ, что дало правительству Беларуси право определять объем ввода новых установок на ВИЭ. Таким образом правительство собиралась обеспечить «умное» (а по сути – обычное ручное) прогнозирование ввода новых мощностей каждого вида энергетических ресурсов.
Выходит, что Минэнерго уже тогда выступало за ограничение развития ВИЭ, хотя с точки зрения законодательства они не несли дополнительных издержек. Согласно правилам расчета тарифа на электрическую энергию, затраты на развитие ВИЭ перекладывались на потребителей.
Более того, упомянутый выше указ предусматривает дифференцирование повышающих коэффициентов не только в зависимости от вида ВИЭ, но также в зависимости от мощности, срока службы и т. д.), что прямо нарушает положение закона «О возобновляемых источниках энергии». В то время, как согласно Конституции РБ, указ не может противоречить нормам закона.
Принятым в 2015 году указом регулируется не только ввод мощностей с поддержкой, но фактически запрещается ввод новых установок свыше квот, даже если они не претендуют на повышающий коэффициент.
Можно было бы понять принятие этого указа для снижения финансовой нагрузки на бюджет или организации ГПО «Белэнерго». Но в запрете на создание ВИЭ, которые даже не претендуют на поддержку, видится явно некое идеологическое неприятие ВИЭ.
Экономическое обоснование этому можно предположить только одно – в Минэнерго увидели, что даже без господдержки ВИЭ в ближайшем будущем могут занять значительную долю производства электроэнергии, сократив при этом производство на станциях ГПО «Белэнерго». То есть Минэнерго запретило развивать более дешевые источники в ущерб населению и всей экономике Беларуси для сохранения собственного объема производства на станциях ГПО «Белэнерго».
Обесценивающие коэффициенты и тарифы
В том же 2015 году были введены так называемые повышающие коэффициенты на производство различных видов ВИЭ. Для этого было принято Постановление Минэкономики № 45 «О тарифах на электрическую энергию, производимую из возобновляемых источников энергии на территории Республики …», которое включает повышающие тарифы для разных видов ВИЭ и для различного периода эксплуатации (первые 10 лет, вторые 10 лет, эксплуатация после 20 лет).
Данные тарифы, утвержденные после принятия Указа 209, остаются достаточно высокими, например, цена покупки электроэнергии от солнечной энергетики была в 2,7 раз дороже, чем электроэнергия для промышленности.
Таким образом, у правительства Беларуси в руках оказались инструменты рыночного регулирования объемов ввода возобновляемых источников через регулирование повышающих коэффициентов.
В целом, их изменение является рыночным механизмом регулирования объема поддержки, уровень которой должен сокращаться со временем в результате приближения технологий ВИЭ к самоокупаемости.
Однако вместо рыночных механизмов регулирования поддержки применили административный механизм ограничения ввода (попутно назвав его «умным» планированием).
Вместе с этим станции, которые получали квоты, могли получать сверхдоходы, что может указывать на коррупционные причины разработки 209 Указа. «Нужные» люди могли получать квоты на строительство ВИЭ и получение сверхдоходов, в то время как остальные не могли строить установки даже без поддержки.
Квоты и новые указы и законы
Впрочем, указ все же оставил возможность для развития ВИЭ компаниям, которые использовали произведенную электроэнергию для собственных нужд. При этом излишки электрической энергии можно было продавать в сеть также с повышающим тарифом.
Уже через два года в этой области создали дополнительные барьеры: в 2017 году вышло постановление Министерства антимонопольного регулирования (МАРТ) № 41 «О тарифах на электрическую энергию».
В целом оно повторяло постановление Минэкономики, но были и отличия: для установок вне выделенных в установленном порядке квот задавались отдельные коэффициенты ниже единицы – 0,7 для первых 10 лет, 0,6 для вторых и 0,45 для периода после 20 лет эксплуатации.
Это может свидетельствовать о наличии роста объема продажи электрической энергии в сеть от установок, которые создавались для обеспечения собственных потребностей.
Впрочем, постановление № 41 вскоре было отменено новым постановлением МАРТ № 73 «О тарифах на электрическую энергию, производимую из возобновляемых источников энергии».
Данное постановление вводило более развитую структуру коэффициентов для установок в зависимости от протяженности эксплуатации и мощности, что не совсем находится в рамах положений Закона 204-з и Указа 209, так как некоторые коэффициенты приводятся для пятилетнего периода.
Вместе с тем коэффициенты для установок, построенных для собственных нужд, но отпускающих излишки электроэнергии в сеть, были снижены, а для новых и вовсе установлены на уровне 0,1, то есть «Белэнерго» покупало электроэнергию по цене в 10 % от тарифа для промышленных предприятий.
Впрочем, похоже, что к тому времени ВИЭ в стране могли производить уже настолько дешевую электроэнергию, что и этого оказалось недостаточно.
Потому в 2019 году был подписан еще один Указ № 357 «О возобновляемых источниках энергии», который отменил действие Указа 209, но сохранил в себе систему квотирования ввода ВИЭ.
Также указом исключалось использование бывших в употреблении установок. Кроме того, там же указывалось, что установки на ВИЭ с 2021 года будут привлекаться к диспетчерскому регулированию, что противоречит закону о ВИЭ, который обязывал ГПО «Белэнерго» приобретать всю электроэнергию от установок на ВИЭ.
Кроме того, появилось новое понятие – для установок, созданных после 1 января 2019 года, тариф определялся с использованием стимулирующих коэффициентов, а не повышающих, как было ранее.
Но и этого оказалось мало: позже был принят новый Закон «О регулировании отношений в сфере использования возобновляемых источников энергии», который позволил привлекать установки на ВИЭ к регулированию суточного графика.
Это значит, что их выработка может ограничиваться в зависимости от нагрузки в энергетической системе страны. Также данный закон отменил некоторые пункты закона О ВИЭ, которые обязует энергосистему покупать всю поставляемую в сеть электроэнергию.
Кроме того, законом Республики Беларусь от 30 декабря 2022 года № 230-З «Об изменении законов по вопросам налогообложения» с 1 января 2023 года была отменена льгота по налогу на добавленную стоимость при ввозе на территорию Республики Беларусь установок, комплектующих и запасных частей к ним по использованию возобновляемых источников энергии.
Таким образом, на сегодня отменены практически все меры поддержки развития ВИЭ, установки на ВИЭ приравнены к обычным источникам энергии и дополнительно их ввод регулируется квотами, указ о которых продолжает действовать.
И вот последние новости: в Беларуси приняты квоты на создание установок по использованию возобновляемых источников энергии в 2025–2029 годах. Они составляют 43,186 МВт. Менее 10 МВт в год. На установки по использованию ветра и солнца – 4 МВт на пять лет.
Если учесть, что с 2021 по 2024 год квоты и вовсе были нулевыми, то это показывает, насколько Минэнэрго на деле является сторонником развития ВИЭ и укрепления энергетической безопасности. Таких ограничений, похоже, не имеет ни одна страна мира.
Например, Китай за 2023 год ввел в эксплуатацию 75 931 МВт ветроэнергетических мощностей и 216 889 МВт солнечной энергетики. При численности населения в 1,412 млрд человек за год Китай ввел по 207 кВт на 1 тыс. человек.
Даже для России, которая опирается на собственные источники нефти и газа, этот показатель в 2023 году составил 4,5 кВт на тыс. человек.
В Беларуси этот показатель планируется на уровне 0,43 кВт на тыс. человек, но не за год, а на протяжении 5 лет. В среднем годовой уровень тогда составит 0,08 кВт или 80 Вт на тыс. человек.
Условно говоря, темпы развития ВИЭ в Беларуси определены на таком уровне, который позволит обеспечить энергоснабжение одной энергосберегающей лампочки уличного освещения на 1 000 жителей в год.
